Hinderbeleid vormt overlast
Niet het aantal vliegtuigen en het aantal decibel, maar juist het overlastbeleid veroorzaken geluidshinder. Dat concludeert sociale wetenschapper Christian Bröer in zijn proefschrift Beleid vormt overlast. Hoe beleidsdiscoursen de beleving van geluid bepalen. Dinsdag 19 december promoveert hij aan de Universiteit van Amsterdam.
Gemiddeld genomen beleven mensen meer overlast als er meer lawaai is, dat klopt. Maar bij dezelfde hoeveelheid geluid hebben mensen soms veel en soms weinig last. Overlast wordt maar voor éénderde verklaard door geluid en voor tweederde door heel andere zaken. Onderzoeker Bröer heeft gekeken naar één van die andere zaken: het beleid. Hij vroeg zich af of de geluidshinder soms door het overlastbeleid zelf wordt beïnvloed. Het antwoord is onomwonden ja. In Zwitserland ervaren mensen dezelfde vliegtuiggeluiden heel anders dan in Nederland omdat het beleid er anders is. Bröer stelt het als volgt: ‘Wanneer beleid een situatie als problematisch behandelt, zullen mensen die situatie ook als probleem beleven’. Het Nederlandse overlastbeleid is geen gevolg van het aantal klachten van burgers, maar andersom.
Geluid als probleem
Bröer onderzocht hoe beleidsmakers in Nederland en Zwitserland vanaf de jaren vijftig van de vorige eeuw omgaan met geluidsbelasting van de burgerluchtvaart. Vervolgens keek hij hoe burgers reageren op dat beleid door de analyse van brieven, klachten en interviews. Daarin wordt heel duidelijk dat beleid een oorzaak is voor geluidshinder. Ten eerste blijkt namelijk dat mensen als ze gevraagd worden naar de oorzaak van geluidshinder, zelf het beleid noemen als oorzaak voor hun overlast. Ten tweede formuleren mensen hun geluidshinder in dezelfde termen als de overheid dat doet. Ze maken zich de taal en denkbeelden van het beleid eigen en denken zoals de beleidsmakers denken. ‘Het geluid dringt zich aan mensen op, maar wat mensen daar vervolgens van vinden is afhankelijk van het beleid’, aldus Bröer.
Amsterdam Schiphol en Zürich Kloten
Omdat het beleid in Amsterdam en Zürich verschilt, reageren mensen anders op lawaai. Mensen reageren volgens de denkbeelden die in het beleid besloten liggen, een discours noemt Bröer dat. In het beleid zie je dat de discoursen voor Schiphol en Zürich Kloten verschillen. Voor Schiphol is er sprake van een mainport- en milieudiscours, in Zürich een verdelingsdiscours. In Amsterdam bekijkt men het probleem planologisch en als milieuprobleem waarvoor technische oplossingen gevonden dienen te worden. In Zürich ziet men het probleem als een bedreiging voor de lokale leefomgeving. Daar wordt vooral gezocht naar manieren om de lasten zo rechtvaardig mogelijk te verdelen. Bröer ontdekte dat in de reacties van burgers het dominante discours terugkomt. Nederlanders dragen veel vaker milieuargumenten aan als het gaat om geluidshinder terwijl in Zwitserland veel vaker lokale leefbaarheid wordt genoemd.
Beleid zorgt voor klachten
Mensen praten over geluid zoals dat in het beleid ook wordt gedaan en in het geval van geluidshinder is dat niet zo handig. ‘Beleid maakt het probleem dat het pretendeert te bestrijden’, aldus Bröer. ‘Het attendeert mensen op het bestaan van geluidsoverlast en opent de mogelijkheid om daar iets tegen te doen.’ Doordat politici de suggestie wekken dat er naar klachten over geluid geluisterd wordt, zorgt het beleid ervoor dat mensen denken dat het zin heeft om te klagen. Als er vervolgens niks met die klachten gebeurt, worden mensen boos.
Neem nu het klachtenbureau waar mensen terecht kunnen met klachten over geluidshinder van Schiphol. Het blijkt dat op het moment dat mensen door de overheid of sociale bewegingen op de klachtenlijn gewezen worden, er ook daadwerkelijk meer geklaagd wordt. Door de politieke aandacht voor geluidshinder worden burgers geattendeerd op vliegtuiggeluid en ontwikkelen zij zelfs klachten. Ook de registratie van klachten illustreert hoe beleid het klaaggedrag van mensen kan beïnvloeden. Sinds 1990 is het registratiebeleid veranderd. De klaaglijn spoort mensen sindsdien aan om elke afzonderlijk moment van last te rapporteren. Elke tijdstip waarop ze hinder ondervinden, wordt namelijk als aparte klacht behandeld. Het gevolg is dat klagers per persoon meer klachten in gaan dienen, van 2,5 naar 15 per jaar! In Zwitserland, waar het beleid geen aandacht besteedt aan klachten, klagen burgers ook minder. Mensen die 100 keer per jaar een klacht indienen, zijn daar erg zeldzaam.
TegenstrijdigheidDe conflicten over geluidsoverlast worden in stand gehouden door het beleid. Kijk bijvoorbeeld naar het Nederlandse onderzoek naar de mogelijkheden een luchthaven in zee te bouwen. Dit onderzoek bevestigt het idee van omwonenden dat de luchthaven momenteel niet op de goede plaats gebouwd is. Als die luchthaven in zee dan niet gebouwd wordt, ontstaat het idee dat geluidsoverlast weliswaar vermijdbaar is, maar dat de overheid te weinig rekening houdt met de burgers. Bij gelijke geluidsbelasting wordt de overlast zo toch groter. Beleidsmakers en luchtvaartsector beloven beheersing van geluidsoverlast maar accepteren tegelijkertijd grootschalige geluidsoverlast. ‘Er is een politiek streven het geluid te beheersen, maar een politieke keuze om geluidsoverlast te accepteren’, zegt Bröer.
Bröer stelt dat het probleem bij geluidsoverlast ligt bij de tegenstrijdige houding van de overheid. Aan de ene kant formuleert ze geluidsoverlast als een probleem, aan de andere kant ziet ze geluidsoverlast als onvermijdelijk: ‘De beleidspraktijk benadrukt al tientallen jaren dat geluidsoverlast een probleem vormt. Hetzelfde beleid verheerlijkt en verzelfstandigt de economische ontwikkeling van de burgerluchtvaart en accepteert daarmee geluidsbelasting.’ De overheid probeert deze redenering geaccepteerd te krijgen door te doen alsof ze apolitiek is: de keuze voor groei van de luchtvaart bestaat niet, die groei is onvermijdelijk. De overheid gaat er daarbij vanuit dat economie een ijzeren logica kent. Geluidsoverlast moet daarbij op de koop toegenomen worden.
Hoe moet het probleem van geluidsoverlast dan aangepakt worden? Daarvoor roept de overheid de hulp van experts in. Zij moeten bepalen wat de grens is tussen last en overlast. Bröer laat echter zien dat er geen objectieve of natuurlijke grens is die last scheidt van overlast. Experts leggen de grens daar waar de politiek de grens wil hebben. ‘Terwijl de grenswaarden ons lijken te beschermen tegen overlast, ligt de keuze geluidsoverlast te accepteren er eigenlijk al in besloten’, aldus Bröer.
Stop met klagen, ga demonstreren!‘Het beleid is tegenstrijdig en maakt mensen alleen maar kwaad,’ aldus Bröer. Hij vervolgt: ‘Het beleid moet duidelijk zijn: of je mag klagen, dan moet er ook wat met die klachten gebeuren, of er wordt gewoon niet geluisterd, maar dan moet klagen ook niet gestimuleerd worden’. De omwonenden beveelt Bröer aan om op een andere manier een vuist te maken tegen geluidsoverlast: ‘Klagers stop met klagen en ga in plaats daarvan demonstreren. Dat zou wel eens veel meer zin kunnen hebben.’ Ook raadt hij de omwonenden aan om hun protest te verbinden met andere zaken zoals bijvoorbeeld zorg om gezondheid en milieu. Zolang ze de denkbeelden van de overheid overnemen, wordt er alleen maar gepraat over geluid en de door experts opgestelde grenzen tussen last en overlast. Als omwonenden deze manier van denken nu eens doorbreken, dan is volgens Bröer kans op een heel ander debat waarin centraal staat wat we rechtvaardig vinden in plaats van wat experts berekenen.
Bron: Kennislink
Naar nieuwsoverzicht
